不久前，西安山姆会员店建筑工地发现大批古墓。作为一座拥有三千多年建城史、一千多年国都史、先后有13个王朝在此建都的城市，在西安工地上挖不出一座古墓似乎才算作反常。2001年，西安邮电大学在长安区茅坡征地1000亩，建设新校区。建设过程中，考古工作者在这一区域发现了战国、秦、汉、唐代古墓葬六百多座，其中80%以上都是秦墓。

根据现行法规定，地下的所有文物、历史遗迹和其他具有地质研究或考古价值的文物、化石、硬币或物品均属于国家所有。而根据文物保护法，在进行建设工程或者在农业生产中，任何单位或者个人发现文物，应当保护现场，立即报告当地文物行政部门。文物行政部门接到报告后，如无特殊情况，应当在二十四小时内赶赴现场，并在七日内提出处理意见。

古墓的价值，并不仅仅是古墓里面的文物，也包含结构、摆放，所以古遗址、古墓葬及地下文物埋藏情况，反映和传递了一定历史文化信息，保护现场就保存了它的真实性和完整性。如果破坏了现场，就破坏了文物原埋藏情况，就会把它反映和传递的历史文化信息搞乱，从而影响到遗物（文物）的价值。


(资料图)

所以施工方一旦发现上述文物，应采取合理有效的保护措施，防止任何人移动或损坏上述文物，并立即向政府有关行政部门报告，并通知监理人。发包人、监理人、承包人应当按照有关政府行政部门的要求采取适当的保护措施。施工单位未及时报告或者隐瞒文物，不停工继续施工的，造成文物丢失或者损坏的，会受到赔偿损失、罚款甚至追究刑事责任等处罚。

措施很清晰，那么，谁来承担成本呢？根据文物保护法第31条规定，凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算。所以，应该由建设单位承担文物保护费（含人工费、材料费、机械费）、停工损失费。建设单位，一般指具有工程发包主体资格和支付工程价款能力的当事人，有时称发包单位、业主、项目法人，更直白的说法就是开发商。而开发商除了承担保护发生的人工费、材料费、机械费，还有包括利息在内的财务费用。

一般来说，当工地发现第一座古墓的时候，就意味着周围可能还有其他古墓。文物保护部门就要进行勘探，然后进行挖掘、清理。这些工作比一般工地平整土地要慢得多，一般来说，需要几个月，甚至一两年时间。比如，在西安市雁塔区子午大道附近楼盘的建筑工地内发现的古代墓葬群，从2018年开始到第二年七月，才完成了前期的大部分勘探。

假设开发一个小区大致要5亿元，就按一般从银行贷款、年利息4%来计算，一年就是2000万的费用。这还没完，如果有非常重要的发现，这块地就不能建设了。政府就会换地，但前期的可研、设计投入，就都打水漂了。

正因为会出现这么大的损失，所以现在施工前一般会进行勘探。根据文物保护法第29条规定，进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省级政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。

发现文物，发掘单位进场清理发掘，不会赔偿，施工单位反而需要承担发掘经费，承担财务费用，甚至赔上前期投入。这种机制存在公平性和合理性上的问题。文物是国家所有，保护文物是全民义务，但最终却是谁摊上谁掏钱。而且，怎么保护、需要多久时间，是由文物保护部门说了算的。这涉及高度的专业性，开发商不能异议。从公事公办的角度，这可能导致不合理的扩大保护范围，保护力度。从桌面下，会形成一种权力，产生寻租空间。

这不但有失公平，还会导致风险。正是因为不甘心赔钱，有些时候施工现场一旦发现文物，施工人员、施工单位、发包单位往往不是主动停工保护、上报文物管理部门进行考古发掘，而是甘冒被处罚的风险不惜毁坏文物悄悄地继续野蛮施工。待考古发掘完毕，往往停工不是一天两天，可能要停工数月甚至更长，损失比罚款大得多。

有人提出，土建工程应强制缴纳文物保护停工险，规定凡涉及钻探、开挖地基、地下隧道、地下管道巷道、地铁等土建工程，建设单位一律强制缴纳文物发现停工险，停工造成的损失由保险支付。不过，这个险种也存在一些问题。比如，在深圳施工，这个保险费就很低。但西安、南京施工，这个保险费就会很高，会推高当地建设成本。较好的办法，还是大家一起出钱，考虑到一地会因为文物成为旅游目的地，那么，地方财政，应该覆盖这个成本。

（作者系上海金融与法律研究院研究员）

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刘远举

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