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自然资源部日前表示,耕地将成为2023年卫片执法的三大重点之一。针对13个粮食主产省份和5个耕地保有量较大省份,将实现年度内两次耕地全覆盖亚米级遥感影像监测。今年中央一号文件提出,探索建立耕地种植用途管控机制,明确利用优先序。随着春耕备耕渐次展开,眼下正是遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”的关键期。

耕地,支撑着十几亿人的粮食安全,维系着中华民族的永续发展。如何管好用好耕地始终是全局性问题。10年间,净减少1.13亿亩,质量总体不高,重心继续北移……国土“三调”摸清了耕地家底,反映了面临的严峻挑战。针对此,中央对耕地保护的要求非常明确,提出“18亿亩耕地必须实至名归”,要落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。

2021年下半年以来,自然资源部、农业农村部出台一系列制度规定,显示出国家在快速扎紧耕地保护的篱笆。2022年中央一号文件提出,实行耕地保护党政同责。此前,党政同责已覆盖安全生产、生态环境、粮食安全等领域,中央提出耕地保护党政同责,彰显了守住耕地红线的坚定决心。2022年,《黑土地保护法》实施,从启动立法到审议通过,速度之快历史少见。目前,全国有26个省份在不同层级探索推行田长制。

与以往文件相比,今年中央一号文件首次将耕地用途管控项目细化到“种植用途”。其背景在于,耕地对粮食安全的重要性越来越凸显,如果放任不管,面临的挑战也将越来越大。长期以来,部分地方更多强调占补平衡,注重对建设占用耕地进行补充,而忽视了进出平衡,对耕地流向园地、林地缺乏有效应对手段。一些地方占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼,一些工商资本大规模流转耕地改变种植用途造成耕作层破坏。

“非农化”“非粮化”常被一并提起,其实两者有明显区别。遏制耕地“非农化”,就是严控耕地转为建设用地,确需占用的落实占补平衡。防止耕地“非粮化”,就是严控耕地转为其他农用地,确需使用耕地的落实进出平衡。不同于遏制“非农化”,防止“非粮化”更复杂,涉及农业内部的利益关系,涉及粮食安全和农民收入的关系,涉及用途管制和自主经营的关系,处理起来颇不易。但有一点是共识,即落实进出平衡要求,对种植用途管控和引导,可以防止大量优质耕地从原有的长期种粮转向其他农业用途。

防止耕地“非粮化”,不是说耕地只能种粮,而是说要优先种粮,做到良田粮用。一些地方一些时段存在的耕地“非粮化”问题,是诸多因素作用的结果。有的虽可能对地方农业经济有好处,但对国家粮食安全有影响。我国现有耕地19.18亿亩,其中15.46亿亩已划为永久基本农田,10亿亩已建成高标准农田。中央明确,耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产,永久基本农田重点用于粮食生产,高标准农田原则上全部用于粮食生产。其实,很多农业形态可以利用其他农用地,不一定非是耕地。例如,林果业可以上山下坡,利用“四荒”资源,也降低了用地成本。

防止耕地“非粮化”要运用多种手段,既要采取过硬的措施办法,也要采取适当的经济手段;既要用好管控型工具箱,也要用足激励型工具箱。要完善农业价格、补贴、保险三项政策,健全社会化服务体系,提高耕地承包权人、经营权人积极性,通过规模增效、提质增效、营销增效,让种粮多得利,用好每寸耕地。要注意的是,在落实高标准农田逐步回归种粮时,不能搞“一刀切”“翻烧饼”,要合情合理、实事求是,既要在国土空间规划中明确恢复耕地空间,也要综合考虑农民意愿、作物周期、市场状况等因素,稳妥有序推进耕地恢复。(本文来源:经济日报 作者:乔金亮)

关键词: 粮食安全