法律人士详解深圳《个人破产条例》：是否会被债务人滥用？要解决哪些问题?

“诚实而不幸”的债务人如何走出“债务泥潭”?

我国首部个人破产立法《深圳经济特区个人破产条例》(下称《条例》)已于8月26日经深圳市六届人大常委会第四十四次会议表决通过，并于8月31日全文公布。按计划，《条例》将于2021年3月1日起正式施行。

《条例》的通过终结了我国长久以来只有“半部破产法”的局面。那么，《条例》主要解决目前经济运行中的哪些问题?又提出了什么样的措施保证个人破产不被滥用?

1、《条例》要解决哪些问题?

企业主的连保问题，是现阶段经济运行中比较突出的问题。上海财经大学法学院助理教授何欢认为，《条例》的出台对解决企业主连保带来的问题是一次很好的尝试。

“企业向银行申请贷款的时候，银行往往要求企业主提供连带担保。企业一旦破产，企业主往往也背负巨额担保责任，深陷财务困境。连保问题解决不了，也影响企业破产法的适用。《条例》为企业生产经营中的连保问题找到了一个突破口，对企业与企业主财务困境都是有利的。” 何欢表示。

《条例》规定，在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务的，可以依照本条例进行破产清算、重整或者和解。

这其中包括生产经营和生活消费两种情况。

中伦律师事务所深圳办公室合伙人、律师许胜锋，深圳办公室合伙人、律师王海军及其团队(下称“中伦律所”)撰文深度解读《条例》。中伦律所认为，根据上述规定，《条例》的适用对象包含个体工商户，填补了个体工商户破产制度的空白。按照《民法总则》及《民法典》规定，个体工商户是经依法登记从事工商业经营的自然人，虽然可以起字号，但与个人在债务承担的范围和方式方面实质相同。

据统计，截至2020年1月底，在深圳登记设立的商事主体已达329.8万户，其中个体工商户123.6万户，占比为37.5%。除此之外，还有大量自我雇用的商事主体以微商、电商、自由职业者等形式广泛参与市场经济活动。

何欢认为，“这次深圳的立法没有把适用范围限定于企业主的情况，而是把消费者与其他从事生产经营的自然人也纳入进来，从长远角度来讲有立法的前瞻性。但如果从保守的角度看，可以先从企业主连保的角度做制度安排，积累经验后，再把立法的范围再扩展到消费者与其他商自然人。特别是针对普通消费者立法，如有更多的调研和数据支持，立法将更加科学性。”

2、个人破产法会不会被债务人滥用?

近年来，年轻人群体中恶意消费、过度消费频频出现，比如消费者借网贷导致资不抵债、无法偿还，这些消费者会不会利用个人破产，逃避债务呢?

何欢认为，个人破产法的立法要区分诚实的债务人和不诚实的债务人，个人破产法适用的救济对象一定是诚实且不幸的债务人;还要区分正当的债务和不正当的债务，有些债务是不正当的，比如酒驾造成人身侵权、其他恶意伤害，对这些债务就不能免责。

“为了避免债务人破产终结免责后继续去挥霍无度，《条例》对此已经做出安排，比如债务人财务信息的披露;管理人对债务人的调查权;连续两次免责的8年间隔限制;清算程序终结后获得免责的考察期;债务人不予免责的情形与不予免责的债务。总的来说，《条例》在限制个人滥用法律方面做了比较完整的制度安排。”何欢表示。

根据《条例》，不得免除的债务包括带有人身属性的债务、公法债务、债务人知悉而未记载于清册的债务、基于雇佣关系产生的债务等。

《条例》对破产清算规定了3年的考察期。考察期间，债务人应当继续履行人民法院作出的限制行为决定规定的义务，并履行条例规定的债务人其他义务，如果违反规定，人民法院可以决定延长考察期，但延长期限不超过2年。

《条例》还从限制消费、限制职业资格、限制借贷额度三方面限制债务人行为。

深圳市人大常委会法工委在对《条例》的解读中称，个人破产立法要树立的基本价值导向是，只有诚实守信的债务人，在不幸陷入债务危机时，才能获得个人破产制度的保护，并帮助其从债务危机中解脱出来，重新参与社会经济活动，创造更多财富。对于恶意逃债或者实施破产欺诈的债务人，不仅不能通过破产逃避债务，还要通过法律手段加以预防和惩治。

3、清算、重整、和解三种破产方式如何选择?

《条例》规定破产程序分为破产清算、重整、和解三种，其中主要是清算和重整两种。

破产清算，即债务人通过破产清算程序，除依法保留的豁免财产以外，将全部财产分配给债权人用于清偿债务。经过考察期，遵守行为限制、没有破产欺诈的“诚实且不幸”的债务人，可以依法免除未清偿债务。考察期内将进行消费行为限制。

重整，即债务人有未来可预期收入的，提出合理合法的重整计划方案，经人民法院批准后由债务人执行，以实现债务清理和经济重生。自法院受理重整申请至重整程序终结(法院裁定批准重整计划)为重整期间，不超过6个月。重整计划执行期限不超过5年，可延期，但延期最长不超过2年。

中伦律所解读称，重整程序中，相较破产清算程序，债务人所受的限制和约束较为宽容。如对于消费行为、出境等行为的限制，在法院批准重整计划时即可解除，重整程序中也无任职的限制。

何欢告诉第一财经记者，这两种程序的主要区别是债务人未来的偿债能力。清算程序理想的适用对象是陷入重整困境并且未来没有清偿能力的人，重组程序适用陷入困境但有清偿能力的人。

4、保护债权人还是债务人?

《条例》是侧重对债权人还是债务人的保护呢?

何欢认为，不存在对债务人和债权人哪方利好，在理想的状况下，破产法对债务人和债权人都是有利的，对社会也是有利的。

“对于债权人来说，造成其受损的是债务人财务困境的发生，而非破产法的存在或破产程序的启动。破产程序恰恰是去处理债务人的财务困境的，以达成有利于包括债务人与债权人在内的整体利益为宗旨。如果债权人是银行，实际上银行守着烂账是没用的，破产后银行至少能拿到一部分赔偿，而债务人可以摆脱账务，获得重生，重新获得利益的均衡点。” 何欢表示。

中伦律所认为，个人破产制度的核心功能和目标在于免除债务人的部分债务，使债务人获得重生的机会。债务免除制度又与避免恶意逃废债务的立法目标紧密相连，因此，制度的设计应当追求债务人与债权人的平衡。

5、个人破产会被债权人滥用吗?谁会来申请破产?

债务人申请自己破产不存在争议，那么债权人是否可以申请债务人破产?

《条例》规定规定，单独或者共同对债务人持有五十万元以上到期债权的债权人，也可以向人民法院申请对债务人进行破产清算。

何欢表示，美国99.7%以上的破产案件都是债务人主动申请，从申请破产的动机来讲，一般来讲都是债务人主动申请破产。

“债权人首先考虑的是个别执行，因为强制执行拿到的赔偿都归自己，申请破产则需要跟其他的债权人分享债务人的资产，只有执行当中落在后面的债权人才会有动力去申请破产。而实际上，只要个人破产法能够提供一定的救济，等不到债权人行动，债务人就会主动申请。”何欢说。

中伦律所认为，考察域外立法先例，一般都赋予了债权人申请债务人破产的权利，只是有些国家立法对申请破产的债权人的债权数额加以规定，以防止小额债权人滥用破产程序。如，英国破产法规定，债权人可以单独或者联合向法院提起针对债务人的破产申请，提出申请的债权人的债权总额应当达到或者超过5000英磅。

《条例》规定，单独或共同对债务人持有50万元以上到期债权的债权人可以向人民法院提出对债务人进行破产清算的申请，正是通过对债权数额加以限定的方式，避免破产程序被滥用。

而在破产清偿顺位上，《条例》与企业破产制度相同，仍然遵循人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则。

6、为何规定20万豁免财产?

《条例》列出了七种豁免财产类别，同时规定，除勋章或者其他表彰荣誉的物品、专属于债务人的人身损害赔偿金、社会保险金以及最低生活保障金外，豁免财产累计总价值不超过二十万元。

《条例》对豁免财产作出了例外性规定，即豁免范围内的财产价值较大、不用于清偿债务明显违反公平原则的，不认定为豁免财产。